（一）數(shù)據(jù)與信息之間的相對性

數(shù)據(jù)與信息是相對性概念。在不同的使用場景下，數(shù)據(jù)和信息的界限可能不同。隨著技術(shù)的發(fā)展，機器可讀性（Machine-Readable）的能力在不斷提升，這將改變我們對數(shù)據(jù)和信息的理解。這意味著，在特定場景下信息也能轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)。

（二）數(shù)據(jù)存在多樣、動態(tài)的價值路徑

數(shù)據(jù)的價值路徑是多樣的。數(shù)據(jù)的價值路徑，可以從單點數(shù)據(jù)的靜態(tài)展示到批量數(shù)據(jù)的規(guī)律分析，再到知識凝練和預(yù)測規(guī)劃。在這三種方式（靜態(tài)展示、規(guī)律分析、知識凝練）上，同樣一組數(shù)據(jù)在市場變現(xiàn)的過程當(dāng)中，價值提供方式存在顯著區(qū)別。

（三）數(shù)據(jù)的復(fù)用性

數(shù)據(jù)的復(fù)用性也體現(xiàn)了數(shù)據(jù)在不同層次上的價值。初級產(chǎn)品和高級產(chǎn)品在數(shù)據(jù)市場中將發(fā)揮不同角色和價值。

回到數(shù)據(jù)交易的場景，在《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）中，以及近兩年數(shù)據(jù)交易所的一些工作當(dāng)中（例如，北京國際大數(shù)據(jù)交易所推動數(shù)據(jù)交易底層技術(shù)創(chuàng)新。針對數(shù)據(jù)權(quán)屬界定不清、信息容易泄露等風(fēng)險，運用隱私加密計算技術(shù)，將數(shù)據(jù)所有權(quán)與使用權(quán)分離，為供需雙方提供可信的數(shù)據(jù)融合環(huán)境），都會涉及所謂的“數(shù)據(jù)可用不可見，用途可控可計量”。

因此，可以說，隱私加密技術(shù)等數(shù)據(jù)交易底層技術(shù)的創(chuàng)新，就像農(nóng)產(chǎn)品市場中的“磨坊”，協(xié)助將原始數(shù)據(jù)規(guī)模化地加工成“面粉”，從而讓數(shù)據(jù)能夠共享到市場上，得到更好應(yīng)用。

綜上所述，在理解數(shù)據(jù)經(jīng)濟和公共數(shù)據(jù)開放之前，我們需要對數(shù)據(jù)的基本概念達(dá)成共識。數(shù)據(jù)的價值往往取決于其所處的場景和上下文，以及如何被分析和利用。在不同的市場和應(yīng)用場景中，數(shù)據(jù)的價值和重要性可能會有很大的差異。

（一）公共數(shù)據(jù)的開放

公共數(shù)據(jù)即政府職能機構(gòu)履行職責(zé)過程中所采集、管理的數(shù)據(jù)。原始的政府?dāng)?shù)據(jù)在顆粒度上相對粗糙，通常為大規(guī)模的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

然而，原始的政府?dāng)?shù)據(jù)往往并不能夠直接達(dá)到公共數(shù)據(jù)開放的程度。公共數(shù)據(jù)的開放，仍需要回答“開放數(shù)據(jù)是什么？”“開放數(shù)據(jù)是怎么來的？”“開放數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)公開的區(qū)別？”“開放數(shù)據(jù)是如何被推動的？”四個問題。

其一，關(guān)于開放數(shù)據(jù)是什么？開放數(shù)據(jù)，是指任何人，不論目的，都能夠自由獲取、分享和使用的數(shù)據(jù)。

其二，開放數(shù)據(jù)是怎么來的？開源和開放，同宗同根。從最早的知識共享、wiki百科，到后來的開源軟件、開源代碼，數(shù)據(jù)開放是知識分子的浪漫主義開端。在境外，2010年起，伴隨著“開放政府計劃”（OGP），開放數(shù)據(jù)成為開放政府的一部分。

其三，開放數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)公開的區(qū)別？信息公開是開放數(shù)據(jù)的基底，開放數(shù)據(jù)是信息公開的一種自然衍生。信息公開解決知情權(quán)，數(shù)據(jù)開放解決使用權(quán)。在歐美體系下，從RIGHT TO INFORMATION轉(zhuǎn)變?yōu)镽IGHT TO DATA，開放數(shù)據(jù)是植根于政治邏輯的產(chǎn)物。

其四，開放數(shù)據(jù)是如何被推動的？開放數(shù)據(jù)通過文化與權(quán)利、政治與法律、市場與經(jīng)濟、技術(shù)與倫理的交融，不斷向前發(fā)展。

（二）中國在數(shù)據(jù)開放上的實踐

中國在數(shù)據(jù)開放方面經(jīng)歷了研究、引進、本土實踐和異化等階段。上海是中國最早開始信息公開試點的城市，具有獨特的法律環(huán)境。2010年，上海市委要求開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放的專項調(diào)研，調(diào)研肯定了上海走上開放道路的基調(diào)。上海將數(shù)據(jù)開放作為信息公開的延伸來實驗性開展工作，通過上海開放數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新大賽（SODA）等活動，推動了數(shù)據(jù)的開放和應(yīng)用。

（三）數(shù)據(jù)開放的新挑戰(zhàn)以及“開放的異化”

然而，自2019年起，數(shù)據(jù)開放在中國面臨了新的挑戰(zhàn)?！伴_放數(shù)據(jù)”單純走入經(jīng)濟邏輯，使數(shù)據(jù)開放過分強調(diào)“回報”和“可帶來的成效”，而不再講究責(zé)任。

在此背景下，政府?dāng)?shù)據(jù)更多地提供給了能夠給政府支付較高經(jīng)濟回報，或者協(xié)助政府進行社會利益最大化的主體（通常為規(guī)模成熟的企業(yè)），一些無力支付前述回報的中小型開發(fā)者或者企業(yè)在此過程中失去了話語權(quán)。因此，可以說，需求層次決定了開放的落地，人們在沒有數(shù)據(jù)可用的背景下，對數(shù)據(jù)的開放性并無太高的追求和理解。對于有數(shù)據(jù)開放需求的企業(yè)主而言，此時數(shù)據(jù)質(zhì)量已經(jīng)不再重要了，能否獲得相關(guān)數(shù)據(jù)內(nèi)容才是關(guān)鍵。

因此，人們對數(shù)據(jù)的需求層次仍停留在“可訪問”與“可獲取”階段，而好用、可信和共益數(shù)據(jù)有所缺失。數(shù)據(jù)在社區(qū)、反饋閉環(huán)與公共利益中獲得治理，作為一種理想主義的追求，未能很好地得到體現(xiàn)。

（四）“開放數(shù)據(jù)”定義的再梳理

數(shù)據(jù)開放的價值在數(shù)據(jù)語境中出現(xiàn)了錯位。原本的“開放數(shù)據(jù)”被重新定義為無條件開放數(shù)據(jù)和有條件開放數(shù)據(jù)。這導(dǎo)致了公共數(shù)據(jù)市場的進一步孤島化。

本辦法所稱公共數(shù)據(jù)開放，是指公共管理和服務(wù)機構(gòu)在公共數(shù)據(jù)范圍內(nèi)，面向社會提供具備原始性、可機器讀取、可供社會化再利用的數(shù)據(jù)集的公共服務(wù)?！?/p>

結(jié)合《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》以及其他相關(guān)規(guī)定，有條件地開放數(shù)據(jù)主要在于3個方面。其一，誰能去訪問是有條件的；其二，數(shù)據(jù)的使用場景是有條件的；其三，數(shù)據(jù)的使用可以收取經(jīng)濟回報（成本費用）。然而，令人遺憾的是，截至目前，如何認(rèn)定“有條件”的標(biāo)準(zhǔn)并沒有得到細(xì)化。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的理論和實踐尚處于混沌和爭議之中。

（一）公共數(shù)據(jù)的定義

當(dāng)前，公共數(shù)據(jù)的外延逐漸拉寬，從窄向的“政務(wù)數(shù)據(jù)”，即在政府職能機構(gòu)履行職責(zé)過程中所采集、管理的數(shù)據(jù)，慢慢納入了提供公共服務(wù)的機構(gòu)提供服務(wù)過程中所采集、管理的數(shù)據(jù)，最為典型的就如供水、供電、供氣企業(yè)。此外，部分地區(qū)還將公立學(xué)校、公立醫(yī)院等公共服務(wù)機構(gòu)的數(shù)據(jù)，納入公共數(shù)據(jù)的范疇之中。概念外延的擴展，其本質(zhì)是數(shù)據(jù)類型的擴大，在原本單項的政務(wù)數(shù)據(jù)中填充了大量活躍的、動態(tài)性的行為數(shù)據(jù)。

那么隨之而來的問題就在于如何盤活公共數(shù)據(jù)、激發(fā)公共數(shù)據(jù)的最大價值？

（二）公共數(shù)據(jù)開放的運營時代

高豐主任將公共數(shù)據(jù)開放的運營時代總結(jié)為三個“運營”。第一是產(chǎn)品運營，即并非公共數(shù)據(jù)資源的開放，而是走入了公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的開放。第二是生態(tài)運營，即作為產(chǎn)品自然需要進行市場營銷、推廣和服務(wù)，需要圍繞用戶進行生態(tài)運營。第三是價值運營，即要實現(xiàn)價值閉環(huán)、產(chǎn)生市場效益。

基于上述分析，不難發(fā)現(xiàn)，在公共數(shù)據(jù)開放的運營時代，行政機構(gòu)并不具備進行運營的能力。因此，“授權(quán)運營”的概念應(yīng)運而生，并逐步演化為“當(dāng)紅炸子雞”。根據(jù)高豐主任統(tǒng)計，截至2023年11月，關(guān)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營已出臺或擬定的專項管理辦法，覆蓋13個省（直轄市）、36個地級市（區(qū)縣），包含至少6種不同設(shè)計模式。

實際上，根據(jù)國家數(shù)據(jù)局劉烈宏局長的闡釋，當(dāng)前數(shù)據(jù)開放的主要困境為“三不”，即“不愿”、“不敢”、“不會”。根本問題在于誰實施，而并非現(xiàn)有數(shù)據(jù)開放的具體流通模式有問題。而公共數(shù)據(jù)授運營針對上述實施困境的回應(yīng)都落在“公私合作”之上，即通過市場力量和行政力量的合作實現(xiàn)激勵閉環(huán)、分?jǐn)偘踩?zé)任、補足行政能力缺陷。

基于此，應(yīng)當(dāng)達(dá)成一種共識，即授權(quán)運營本質(zhì)是一種公私合作機制，而非一種數(shù)據(jù)流通模式，授權(quán)運營是實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放這個終極目標(biāo)的一種路徑。但這不代表政府不具有數(shù)據(jù)開放的責(zé)任，更不代表授權(quán)機構(gòu)可以獲得和行使公共權(quán)力。因此，從數(shù)字經(jīng)濟邏輯上來講，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營構(gòu)建了政府與授權(quán)機構(gòu)相互依賴的共生體。

（三）授權(quán)運營的新問題

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營可能會激發(fā)出新的問題。

第一，授權(quán)運營機構(gòu)的生產(chǎn)建設(shè)是否應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是公共產(chǎn)品？主要涉及公共數(shù)據(jù)授權(quán)平臺、運營產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)初級產(chǎn)品等的歸屬問題。第二，如何劃定授權(quán)運營機構(gòu)的權(quán)利邊界？授權(quán)運營機構(gòu)介入應(yīng)用市場可能會造成不當(dāng)競爭。參照《歐盟數(shù)據(jù)法案》（DATA ACT）中關(guān)于數(shù)據(jù)中介的要求，需要在中間服務(wù)和生產(chǎn)產(chǎn)品之間進行切割。第三，授權(quán)運營機構(gòu)如何收費，核心問題就是如何平衡其中的價值抽取問題。

在全國層面展開時，就意味著需要付出高昂的學(xué)習(xí)成本和技術(shù)成本才能理清和統(tǒng)一各種模式，本質(zhì)是形成了更為孤島化的公共數(shù)據(jù)市場格局。對此，高豐主任倡議應(yīng)由國家數(shù)據(jù)局或相關(guān)職能部門，基于行業(yè)整體視角進行垂直化的探索和實踐。